Il caso della Val Seriana
L’Italia riconosce ufficialmente la partecipazione delle organizzazioni del Terzo settore alla definizione dei servizi di welfare solo nel 2000 con i piani di zona previsti nella legge 328. Tuttavia, ancor prima dell’approvazione della legge, 18 comuni della Val Seriana (Albino, Alzano Lombardo, Aviatico, Casnigo, Cazzano Sant’Andrea, Cene, Colzate, Fiorano al Serio, Gandino, Gazzaniga, Leffe, Nembro, Peia, Pradalunga, Ranica, Selvino, Vertova, Villa di Serio) già dagli anni Ottanta sperimentavano una forma di collaborazione con le cooperative sociali del territorio per offrire servizi sociosanitari ai propri cittadini, a partire dalla cura delle persone con disabilità e dal recupero e reinserimento delle persone affette da tossicodipendenza. Lo sviluppo di forme collaborative già in anni lontani non si è rivelata però l’unica caratteristica che rende particolare la storia della coprogrammazione del welfare locale in Val Seriana.
Come in tutte le storie esistono dei personaggi che tra loro interagiscono, creando relazioni. Nella chiave interpretativa qui proposta, lo sviluppo di queste relazioni è letta a partire da tra soggetti: la politica locale, le cooperative sociali e la struttura tecnico amministrativa.
Il clima favorevole alla collaborazione tra istituzioni e Terzo settore in Val Seriana vedeva due concause principali: un alto tasso di capitale sociale nella Valle preesistente al progetto e la forte spinta da parte della politica locale. Questi due fattori hanno reso possibile la cooperazione basata su un “serrato confronto” – come lo ha definito Mauro Carrara, assessore alle politiche sociali del Comune di Albino tra il 1985 e il 1990 -, tra gli assessori alle politiche sociali dei comuni coinvolti e i rappresentanti delle cooperative del territorio. Un ruolo chiave è stato giocato anche dal legame con il territorio. La comune appartenenza ad un medesimo contesto territoriale non solo facilitava il dialogo tra i protagonisti ma permetteva loro di concentrare gli sforzi sul bene comune.
La positiva collaborazione dura ancora oggi, ma non senza alcuni sostanziali cambiamenti. Se prima era stata la politica locale a dare un forte impulso al progetto, oggi è un terzo soggetto ad avere un ruolo centrale nel proseguimento e nella gestione della coprogrammazione dei servizi sociosanitari: la parte tecnica e amministrativa dell’ente locale.
Ma come si è arrivati a questa evoluzione?
Nell’analizzare le relazioni tra Terzo settore ed ente pubblico, va considerato come quest’ultimo quest’ultimo si articoli in una parte politica – nel caso dei comuni, consiglieri comunali, assessori e sindaco – e una parte tecnica – coloro che con gradi diversi di responsabilità, sino ai dirigenti, nel comune vi lavorano. Considerando questa distinzione, è possibile comprendere le evoluzioni del caso studio della Val Seriana.
Come anticipato sopra, la politica locale della Valle, con il supporto dei partiti, non solo ha promosso la collaborazione tra i comuni e le organizzazioni nonprofit, ma ne è stata il motore principale nella fase iniziale a cavallo tra la seconda metà degli anni Ottanta e gli anni Novanta. Gli assessori alle politiche sociali e i sindaci dei comuni coinvolti costituirono il “Comitato per i servizi sociali” della Valle con un apposito fondo per i servizi dedicati alle persone con disabilità. Tale organo non trovava allora alcun appoggio nella legislazione vigente e risultò essere tra i primi in Lombardia, se non in Italia. Ancora, Mauro Carrara ricorda il lungo percorso di approvazione del primo piano socioassistenziale della Valle: “Nel 1987 abbiamo fatto il primo piano socioassistenziale della media Valle Seriana e siamo stati i primi in Lombardia, forse in Italia. Il problema è che questo piano doveva essere approvato dal consiglio comunale di ciascun Comune della Valle. Fui chiamato dai Sindaci per andare ad illustrare il progetto nei loro rispettivi consigli comunali. È stata un’attività faticosa e impegnativa, ma ha portato tutti gli amministratori locali del territorio fossero a conoscenza del piano socioassistenziale. È stato un passaggio fondamentale della capacità della Val Seriana di lavorare insieme. La discussione collegiale del progetto in ciascun consiglio comunale, ha fatto sì che ogni consigliere si sentisse parte di esso”. Negli anni Ottanta gran parte dei Comuni della Val Seriana era governato dalla Democrazia Cristiana e pochi altri dal Partito Comunista. Dai due schieramenti “sono uscite persone qualificate e appassionate che hanno consentito la buona riuscita del progetto”, nonostante la forte contrapposizione ideologica. Questo clima di collaborazione politica reciproca favorì anche un dialogo serrato con le organizzazioni del Terzo settore presenti nel territorio. “L’Ufficio di Piano” – ricorda Carrara – “si confrontava il sottoscritto, che non era più assessore, come rappresentante della Caritas (che si occupava di una serie di fragilità), il rappresentante dei genitori dei disabili e il rappresentante del patronato. Era una forma di coinvolgimento della base nelle decisioni sulla programmazione dei servizi (valutazione efficacia, risorse, etc.). Questa modalità di lavoro ha funzionato prima che i politici e i funzionari pubblici decidessero che non era più “obbligatorio” occuparsi del tema.” Il rapporto tra politica e le organizzazioni del Terzo settore garantiva quindi quel costante stimolo a ragionare insieme sui servizi e sul loro miglioramento. Tuttavia, il commento finale di Carrara descrive laconicamente quella rottura che ha portato progressivamente la classe politica locale a disinteressarsi del tema sociale, lasciando la gestione ad organismi tecnici. Filippo Servalli, assessore alle Politiche sociali dal 1983 al 1988 e attuale sindaco di Gandino, sostiene che questo “humus” di collaborazione è stato favorito anche da alcune figure sociali e politiche del territorio come gli estensori del primo piano sociale di zona: Attilio Manara, allora sindaco di Albino, il professor ed ex senatore Vincenzo Bonandrini, l’assistente sociale Asperti, Don Adriano Peracchi, sacerdote che ha dedicato la sua vita agli ultimi e al tema della disabilità e Gualtiero Meni, allora presidente delle case di riposo del territorio.
La prima ragione della “sostituzione”, prima accennata, risiede nella crisi del vecchio sistema politico e partitico che conosciamo come “Prima repubblica”. La scomparsa di partiti con una forte connotazione ideologica come la Democrazia Cristiana, che governava la quasi totalità dei comuni della Val Seriana, e come il Partito Comunista italiano ha lasciato spazio a nuove formazioni politiche. La Val Seriana non è stata immune a questi cambiamenti, sperimentando progressivamente la sostituzione della classe politica democristiana con quella emergente della Lega Nord. Filippo Servalli ricorda il cambio di approccio nell’ambito della politica sociale a seguito dei cambiamenti politico-amministrativi: “La politica prima discuteva con il Terzo settore, avviando riflessioni. Dopo che la crisi della Prima Repubblica ha portato sul piano amministrativo la legge Bassanini e sul piano politico, almeno nel nostro territorio, la vittoria della Lega Nord, inizia a prendere sempre più piede la logica dell’efficienza/costo rispetto alla risposta sociale. Le cooperative sociali del nostro territorio erano troppo ottimiste sul fatto che la loro forte capacità progettuale di programmazione sociale non avrebbe cambiato eccessivamente i rapporti tra Terzo settore e politica. Pensavano di riuscire a dialogare e trattare allo stesso modo con la nuova classe politica che sostituiva i vecchi assessori della Democrazia cristiana. Ma così non è stato”.
La seconda ragione, come ricorda Filippo Servalli, è dovuta al ruolo importante svolto dalla legge Bassanini che attribuisce la responsabilità diretta dei funzionari nell’organizzazione dei servizi e degli interventi, mentre alla politica è riservato un potere d’indirizzo generale.
La terza ragione è da ricondursi alla messa in secondo piano degli obiettivi sociali da parte delle amministrazioni politiche locali della Val Seriana, mettendo al centro del dibattito politico esclusivamente il tema dei costi.
Queste tre tendenze e l’approvazione della legge 328/2000 spingono i 18 comuni della Valle a costituire nel 2005 la “Società servizi sociosanitari Val Seriana”, che gestisce i servizi sociali sovracomunali previsti dal Piano di Zona approvato dall’Assemblea dei Sindaci e relativi all’area della non autosufficienza, degli anziani, della disabilità, dei minori, degli adolescenti, dei giovani e della famiglia, della povertà e del disagio adulto. La creazione di questa Società sancisce il passaggio della gestione dei servizi dalla politica alla parte tecnica e amministrativa. È a partire da questo periodo che il ruolo tecnico-amministrativo nella programmazione e nella gestione dei servizi sociosanitari si è affermato con più forza fino ai nostri giorni. Servalli ricorda che “i funzionari, essendo consapevoli del fatto che alcuni servizi sociali sono obbligatori per legge, devono implementarli; ma la pianificazione della politica sociale di un territorio deve essere responsabilità della classe politica locale. Oggi, a causa dei costi aumentati, si sta rimettendo in discussione il significato stesso di servizio sociale”. Secondo il sindaco di Gandino oggi è in atto una ridiscussione del modello dell’organizzazione del sistema sociale del territorio legato soprattutto ad un discorso sui costi – rispetto agli anni Ottanta e Novanta – quando la valutazione era concentrata sui bisogni invece di privilegiare una lettura economicistica. “Oggi” – sostiene Servalli –“è la Società servizi sociosanitari Val Seriana che fa la politica sociale, l’Ufficio di Piano ne produce un pezzo mentre l’Assemblea dei sindaci, che dovrebbe essere l’organo di indirizzo politico, non ha più gli elementi necessari per programmare una politica sociale. Manca una dimensione politica, di sguardo e strategia di medio-lungo periodo”. La politica, come sostiene il sindaco di Gandino, non essendo parte attiva e promotrice del progetto di coprogrammazione, lascia la responsabilità della gestione al livello tecnico dell’amministrazione. In questa situazione sono le capacità relazionali e gestionali dei singoli dirigenti ad emergere. La Val Seriana ha avuto una dirigenza tecnica che, guidata anche da un forte legame con il territorio, ha saputo governare il processo di coprogrammazione e coprogettazione, cercando di andare oltre la mera logica amministrativa. Ma tutto ciò non è risultato sufficiente ad evitare l’attuale discussione sui costi del progetti di coprogrammazione da parte del lato politico e la tendenza odierna ad affidarsi a grandi cooperative non del territorio in un’ottica di mero risparmio, come segnala allarmato l’operatore nonprofit di lungo corso Giuseppe Perani.
Antonio Costantini, ex direttore della Società servizi sociosanitari Val Seriana, riflettendo sul rapporto tra politica e parte tecnica, ricorda la confessione che gli fece un esponente politico locale: “Una volta un importante politico locale mi ha riferito che nell’Assemblea dei sindaci dell’Ambito io sembro “dettare” le regole alla politica, che poi successivamente esegue”. Al di là dell’aneddoto personale ma emblematico di un cambiamento di rapporti, Costantini pone l’accento sui differenti ruoli che politica e la parte tecnica dovrebbero assumere: “il problema non è chi predomina tra parte politica e parte tecnica, ma è il livello di capacità di leadership, di competenze e di partecipazione che emergono nei diversi campi (di competenza). L’ideale è avere la politica e il tecnico forti, attivi e collaborativi. Quando questa operazione risulta vincente? Quando l’organizzazione è solida e riconoscibile alle altre organizzazioni (come la sanità e il terzo settore): la testa (la politica) che “comanda” e il braccio (il tecnico) che esegue”.
Quando però, da un lato, la parte tecnica dell’amministrazione, uscendo dal modello autoritativo del secolo scorso e adottando un approccio collaborativo nei confronti del Terzo settore, teme di sminuire il proprio ruolo e quando dall’altro la parte politica ha il medesimo timore nei confronti della parte tecnica e amministrativa, significa che entrambi presentano delle fragilità. Costantini sottolinea la complessità dell’ambito sociosanitario che, a suo parere, necessita “di una politica forte, che sia presente, che si informi e che capisca la complessità di questa materia. La materia sociosanitaria non può essere vista solo dalla lente del bilancio, perché ha al centro del proprio intervento le vite delle persone con le proprie specificità. “La politica” – dice Costantini – “può esprimere una idea sulla gestione solo se guarda in faccia alla realtà e non solo ai numeri di bilancio. Se si assume le proprie responsabilità e individua tecnici forti, lasciandoli liberi di lavorare senza cedere alle pressioni nei loro confronti e con la previsione, una volta terminato il loro incarico, di giudicarli o sostituirli. Il gioco funziona se esiste un rapporto fiducia reciproca tra politica e parte tecnica”. Anche il presidente di Confcooperative Bergamo, Lucio Moioli, individua alcune criticità nel rapporto tra politica e parte tecnica e amministrativa e le loro conseguenze sul rapporto con il Terzo settore: “Io vedo una fatica crescente del livello politico (dell’Assemblea dei sindaci) nell’agire in maniera coesa. Negli anni Novanta l’omogeneità dell’appartenenza politica facilitava, con quasi tutti amministratori afferenti alla Dc, ma c’era forse anche una condivisione profonda, trasversale, dell’importanza dei servizi sociali. Oggi, c’è maggiore frammentazione politica. Inoltre, a parer mio, c’è stata anche una discontinuità generazionale che non ha funzionato: alcune figure politico-amministrative sono cambiate in maniera fin troppo veloce. Accanto alle difficoltà della politica, vedo anche fatica nella tenuta del livello tecnico. La cooperazione sociale, tuttavia, è rimasta e ha cercato di continuare a fare la sua parte. È anche vero che se si è sviluppata una buona cooperazione sociale è perché c’è stata una buona politica. In altri termini, non è vero che se c’è un pubblico forte non ci sono gli spazi per il privato sociale: al contrario, se c’è una politica debole anche il Terzo settore alla lunga va in affanno. Io sono convinto che il rapporto politica-Terzo settore debba essere caratterizzato da una reciprocità forte: la forza del primo alimenta quella della seconda e viceversa”.
La mancanza di dialogo tra classe politica e mondo cooperativo ha prodotto due conseguenze: il capovolgimento del ruolo del Terzo settore da “partner” a “esecutore” e l’emergere del livello tecnico-amministrativo nella fase di coprogrammazione. Come segnala il sindaco Servalli, il rapporto attuale tra ente pubblico e Terzo settore in Val Seriana si è sviluppato più tra i tecnici e gli operatori nonprofit che non tra quest’ultimi e i politici locali. La collaborazione, nonostante una politica in disparte e l’aumento dei costi, ha tenuto anche grazie ad un forte senso di radicamento nel territorio, ma ha davanti a sé un futuro incerto. In mancanza di una visione politica di lungo periodo subentra la sola gestione tecnico-amministrativa che rischia di privilegiare la parte di progettazione, più immediata, rispetto a quella di una programmazione di lungo termine.
Il rapporto tra Terzo settore ed ente pubblico non può e non deve essere di mera sostituzione o erogazione di servizi ma di collaborazione, ognuno con le proprie competenze. Se il pubblico non è forte, il Terzo settore ricerca la mera sostenibilità economica per sopravvivere e rischia di diventare autoreferenziale. Una struttura amministrativa, che dipende dal livello politico e riesce ad essere coesa, facilita la classe politica nel governare meglio i processi. Se la politica, invece, risulta debole, è il livello tecnico-amministrativo ad emergere. Ma è bene ricordare che una pubblica amministrazione con una politica debole non è sostenibile nel lungo periodo.
*Laureato in Politiche Pubbliche presso l’Università Cattolica di Milano con una tesi sulla coprogrammazione del welfare locale in Italia, analizzando il caso della Val Seriana. Attualmente è tutor di gruppo del corso triennale “Comunicazione e Società” presso la Cattolica di Milano e tirocinante presso l’istituto regionale POLIS – Lombardia.