La compartecipazione al costo degli anziani non autosufficienti: quali prospettive?

Marco Arlotti*

Anziani_indicatori_vecchiaiaIn un articolo di prossima pubblicazione su “Prospettive sociali e sanitarie” saranno presentati i risultati di una ricerca svolta nelle Marche, sul tema dei regolamenti comunali per l’integrazione rette nel caso di ricovero residenziale di anziani non autosufficienti (Arlotti, 2013). In queste brevi note cercherò di sviluppare alcune considerazioni, su un piano più generale, a partire da alcuni dati emersi nella ricerca. Mi riferisco al tema dei “redditi esenti” ed, in particolare, a quello del coinvolgimento dei familiari dell’anziano non autosufficiente ai fini della compartecipazione.

La questione dei redditi esenti

Come noto la normativa sull’Isee (indicatore della situazione economica equivalente) prevede l’esclusione dei cosiddetti redditi fiscalmente esenti (es. indennità di accompagnamento, pensioni di invalidità) ai fini della valutazione della situazione economica. In base ad una letteratura consolidata l’esclusione di tali redditi, tuttavia, costituisce un limite poichè non permette di cogliere la disponibilità reddituale del soggetto che richiede la prestazione sociale agevolata (cfr. Berliri e Tangorra, 2012). Peraltro tale limitazione diviene ancor più rilevante proprio nei casi di integrazione delle rette per ricovero residenziale (cfr. Pesaresi, 2013). Infatti l’Isee non riesce a fornire un’indicazione di quella che è la capacità economica effettiva di copertura della retta da parte dell’anziano. Da un punto di vista empirico queste difficoltà si rilevano negli stessi regolamenti dei Comuni analizzati nella ricerca dove non si prevede l’utilizzo dell’Isee per la valutazione della situazione economica dell’anziano, bensì vengono considerate direttamente l’insieme delle disponibilità reddituali e patrimoniali  (inclusi, dunque, i redditi esenti), salvo una quota destinata per spese personali e apposite soglie di garanzia a tutela dei familiari conviventi.

Il coinvolgimento dei familiari

La seconda questione, su cui peraltro si è sviluppato nell’arco degli ultimi anni un contenzioso abnorme, riguarda il coinvolgimento dei familiari nella copertura dei costi di ricovero. Su questo terreno si sono contrapposte due linee interpretative. Seppur in estrema sintesi, da un lato c’è la posizione di chi sostiene la legittimità del suddetto coinvolgimento sia da un punto di vista normativo sia alla luce del principio di politica sociale sotteso, ovvero: maggiore responsabilizzazione delle famiglie, più equità, disincentivo all’istituzionalizzazione (cfr. Della Rocca, 2013; Pesaresi, 2013). Dall’altro lato, abbiamo invece coloro che sostengono l’illegittimità di tale pratica, ancor più con riferimento all’utilizzo della disciplina civilistica (l’art. 433 C.c.) e alla luce della vigenza di un principio, consolidato a livello sentenziale, che addirittura limiterebbe l’Isee al solo assistito (cfr. Gioncada et al. 2011; Dogliotti, 2013). Su questa contrapposizione è piombata una recente sentenza della Consulta che parrebbe recepire la prima di queste posizioni, anche se esistono, tuttavia, opinioni differenti circa l’impatto effettivo sull’orientamento consolidato in materia (cfr. Dogliotti, 2013; Morozzo della Rocca, 2013). Nei Comuni analizzati nella ricerca tende ad essere recepito il primo di questi orientamenti, anche se vengono previsti, in vario modo, dei meccanismi volti a tutelare le situazioni familiari a più basso reddito. Tuttavia la questione del coinvolgimento dei familiari, ad oggi, è materia fortemente controversa e non scontata dal punto di vista della legittimità giuridica.

La riforma dell’ISEE

Su entrambe le questioni è in procinto d’intervenire la prossima riforma dell’Isee (cfr. Mesini, 2013). Infatti, stando al decreto attualmente in esame, verrebbe introdotta una nuova concezione di reddito disponibile, che porterà a tenere conto anche di quei redditi ad oggi non considerati nel calcolo in quanto fiscalmente esenti, a cui si aggiunge la previsione di una serie di detrazioni e franchigie a tutela delle persone disabili e non autosufficienti.

Sul coinvolgimento dei familiari il decreto prevede, per le prestazioni agevolate di natura socio-sanitaria e limitatamente ai ricoveri residenziali, l’utilizzo dell’Isee con un’estensione (la cosiddetta componente aggiuntiva) anche ai figli non inclusi nel nucleo familiare, seppur con dei meccanismi di tutela (es. isee individuale, franchigia di 9 mila euro). Con quest’ultima modifica, che istituzionalizza su un piano nazionale quanto i regolamenti comunali e alcune legislazioni regionali prevedono già da tempo, parrebbe dunque venire risolto ex lege il contenzioso abnorme che ha visto coinvolte in maniera esasperata famiglie, associazioni di tutela ed enti territoriali su ciò che riguarda l’interpretazione della normativa sul tema.

Quali prospettive?

In chiusura vorrei concentrarmi proprio sulla questione che riguarda il coinvolgimento dei familiari. Di fatto, al di là dei principi di politica sociale sottesi, la piena istituzionalizzazione di tale pratica rischia di trasformarsi, sul terreno sostantivo, in una “valvola di sfogo” per gestire in un contesto di austerità permanente le tensioni finanziarie, vieppiù crescenti, fra Stato, Regioni ed Enti locali. Infatti, sullo sfondo, rimangono irrisolte due questioni che inquadrano le attuali difficoltà dei sistemi di welfare comunale nella tutela degli anziani non autosufficienti. Mi riferisco da un lato alla mancata copertura (spesso) da parte delle Regioni, dei costi di competenza sanitaria stabiliti dai Lea per i servizi socio-sanitari (dpcm 29/11/2001, art. 54 della legge 289/2002), come ribadito in diverse sentenze e rilevato in vari studi (cfr. Gioncada et al. 2011; Tidoli, 2013). Dall’altro lato ai ritardi e alle mancanze dello Stato centrale sia sulla questione dei Liveas sia su quella, complementare, dei trasferimenti agli Enti locali, tagliati sistematicamente nell’arco degli anni come mostra l’andamento dei fondi sociali, incluso quello per le non autosufficienze (cfr. Arlotti, 2012). In ultima analisi rischia, dunque, di uscire ancor più rafforzata quella vocazione di “sussidarietà passiva” tipica del caso italiano in prospettiva comparata (Kazepov, 2010), ovvero un’attribuzione sistematica di responsabilità alle famiglie, alle solidarietà intermedie, agli Enti territoriali senza tuttavia adeguate risorse per farvi fronte.

*Assegnista di ricerca, Dipartimento di scienze economiche e sociali, Università Politecnica delle Marche

L’articolo completo è in corso di pubblicazione sul numero di novembre (11/13) di “Prospettive Sociali e Sanitarie”. Il fascicolo sarà presto a disposizione degli abbonati e di chi desiderasse acquistarlo singolarmente contattando l’ufficio abbonamenti.